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体育网刊2008年第6期
 
体育市场中政府经济职能的缺陷及其路径选择

2008/6/10 15:47:38 浏览次数 3581  

陈存志1,刘苹2
1.华南农业大学体育部,广东广州510642; 2.广东金融学院体育教学部,广东广州,510520)


摘要:本文首先对政府经济职能的内涵及性质进行分析,对体育市场中政府经济职能的“越位”、“缺位”、和“错位”缺陷进行探讨,认为这些缺陷阻碍了我国体育市场和体育事业的健康发展。然后提出我国体育市场中政府经济职能缺陷改革的对策建议。
关键词:体育市场;政府;经济职能

    政府的经济职能主要包括资源配置职能、收入再分配职能、稳定经济职能和市场管制职能等。中国目前正处于由计划经济向市场经济过渡的转轨阶段,一方面,许多原本应当由“看不见的手”予以调节的领域,仍然有政府所把持,政企不分的现象尚未根本发生改变。另一方面,本该由政府承担的协调职能、服务职能、监督职能却存在许多空白,严重制约着市场机制的形成和完善,政府经济职能转变迫在眉睫。按照市场经济的要求,政府应该从微观经济管理活动中撤出,需要重新调整经济职能,因而研究政府发展体育事业的经济职能及职责界定显的极为重要。为此,本文分析了转轨期体育市场条件下政府在体育经济管理职能中存在的“越位”、“缺位”和“错位”缺陷,从而提出体育市场中政府经济职能缺陷改革的对策建议,旨在为我国体育市场的健康发展与政府在体育市场中的合理界定提供理论支持。

1  政府经济职能的内涵及性质
1.1 政府经济职能的内涵
    政府经济职能是指政府从社会经济生活宏观的角度,履行对国民经济进行全局性规划、协调、服务、监督的职能和功能。它是为达到一定的目的而采取的组织和干预社会经济生活方式、方法、手段的总称[1]。政府经济职能包括四层含义:第一,管理的主体是中央政府及各地方政府,而不是任何其他经济组织、单位和个人;第二,管理的经济对象是整个国民经济,着眼于全局性的宏观管理,不同于部门经济管理和企业经济管理;第三,通过一系列管理活动,以较少的代价获得较大的经济效果,促进社会的经济发展;第四,管理的方法、方式和手段带有综合性。
1.2 政府经济职能的性质——具有二重性
    国家的本质决定了国家职能和政府职能具有二重性,即阶级性和公共性。同样,政府的经济职能也反映了国家本质的二重性,只是政府经济职能的二重性,是通过经济管理过程的二重性即社会属性和自然属性反映出来的。政府经济职能的二重性,是由社会生产过程中生产力和生产关系的统一决定的。要保证社会生产的正常进行,经济管理就必须具有两方面的功能,一是合理组织生产力的功能,即把劳动力、劳动手段和劳动对象结合起来进行社会化大生产的功能;二是维护生产关系的功能,即实现生产目的、维护现存财产关系的功能。政府管理经济的过程,正是这两种功能共同发生作用的过程。前一种功能是一切社会生产共同具有的,故称之为经济管理的自然属性;后一种功能决定于生产关系的性质,称之为经济管理的社会属性。二重性是一切社会形态下政府经济职能的固有性质。

2 体育市场中政府经济职能的“三位”缺陷
    改革开放以前的我国社会经济制度的最重要特点,就是政府对政治、经济、文化和社会生活领域一切事务的决策权进行了包揽,进而形成了高度集权的全能型社会。在体育市场中就表现为:政府行使几乎全部体育管理职权,国家承担绝大部分经济义务,行政手段是体育领域的主要管理手段[2]。这种管理方式对我国体育的发展确实起到一定的促进作用,但是,随着我国体育市场化进程的进一步深入,我国体育市场中政府经济管理职能的“越位”、“缺位”和“错位”问题越来越明显。政府经济职能中的“三位”缺陷阻碍我国体育市场的正常发展和发育。
2.1 体育市场中政府经济职能的“越位”缺陷
    计划经济的主角是政府,市场经济的主角是市场。计划经济是由政府配置资源,市场经济是由市场配置资源。在市场经济条件下,政府要尽可能从市场中退出来,把市场能够做的事情还给市场。但是,由于受计划经济体制的影响和部门利益的驱动,政府往往以“全能者”的身份出现在市 场经济中,超越自身权限,涉足体育市场、俱乐部和其他体育组织的自主权力范围,管了许多不该管、而且管不了、管不好的事情。政府插手于实际上不应该由政府管理的事务,大型体育赛事仍然是政府全程管理、负责,如全运会等。实际上这不是体育比赛,而更像是地方政府的竞赛,比赛成绩更多地反映的是政府的政绩,自然就远离了市场。政府行政法早就提出“依法行政,越权无效”。因此,政府的职能主要是宏观调控,政府不应管理赛事的招商、赞助和比赛等具体问题,解决这些具体问题的主体不应是政府,而应是和政府脱钩的体育协会、赛事组委会等。政府在经济职能上的“越位”只能是干扰体育市场的正常发育。
2.2 体育市场中政府经济职能的“缺位”缺陷
    市场经济需要“两只手”,转型时期尤其如此。市场不是万能的,常常也会失灵。比如,宏观性失灵,表现为体育市场不完善,体育市场体系不健全,体育经营单位利益约束和预算约束,体育经济资源缺乏,产业结构不合理等;公共性失灵,大众体育健身等体育公共物品(包括准公共物品)是私人不愿意生产或无法生产的,必须由政府提供,或者由政府和企业、个人共同提供的产品和劳物[3]。体育公共物品具有两个特征:即所有权上的非排他性和消费上的非竞争性。这就表明了体育公共物品不能按市场机制的方式来配置,只能由政府财政的方式或者在政府参与下来配置;垄断性失灵,市场机制难以防止独家垄断,例如英超联赛电视转播权一直以来都是由天空电视台垄断控制,这就导致体育赛事电视转播权没有市场而言,其他电视机构则要花更多的钱去购买电视转播权,垄断单位获得超额的利润;分配性失灵,表现为体育市场机制难以实现完全公正,等等。正是由于存在“市场失灵”,所以存在政府这只“看得见的手”履行职能,校正“市场失灵”。但是,一些地方政府在履行经济职能上,存在“缺位”或不到位的问题。对应该管的事情没管好,甚至不去管,对应该办的事情没办好,甚至没去办,行政上不作为。如学校体育和大众体育在现阶段仍属于难以盈利的事业,政府应加大对其投入,职业体育应主要以市场为主导,政府主要负责维护市场环境。现在,许多管理机构仍然热衷于具体体育经营事务的管理,而对投入大、见效慢的大众体育、学校体育却关心不够。
2.3 体育市场中政府经济职能的“错位”缺陷
    在市场经济条件下,政府、体育单位或个人及市场对经济发展承担不同的职能,发挥不同的作用,相互之间不可替代。如果政府做了许多应体育单位或个人及市场去做的事情,而自己应做的事情又没有做好,那么就造成了职能的“错位”。 政府在体育管理事务中不仅是“裁判员”,也是“运动员”,管办不分。许多项目的管理名义上是由各协会负责,这些协会多与行政职能部门或行政部门直属的事业单位“两块牌子,一套人马”,有很强的行政性质和行政职能。一方面,当运动项目出现问题的时候,就以“非赢利性的社团组织”为挡箭牌,逃避行政问责制;另一方而,对其会员又动辄以体育法授权的管理部门自居,“积极”行使经济和管理职能,消极回避服务职能。

3 体育市场中政府经济职能缺陷改革的路径选择
3.1 构建有限服务型政府
    十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所指出“把政府经济管理职能转到主要为市场服务和创造良好发展环境上来。”在体育市场中,政府扮演着全能者的角色,其结果是阻碍了体育市场微观个体积极性的发挥,使得体育市场化程度低下。政府的经济职能在计划经济时期是大而全,经济的转型要求政府的职能转到“有所为有所不为”的方向上来。经济转型前,政府既是裁判员也是运动员,各种角色的相互冲突使得政府不能明确定位自己,现代市场经济要求政府成为调控有力的服务型政府。这就要求政府从体育市场有效的领域退出,从对经济的全面干预转到为体育市场的发展提供服务上来,构建一个职能范围有限的服务型政府。在从全能的命令型政府向有限的服务型政府转型的过程中,政府要做的事情主要是针对体育市场指定政策法规,维护体育市场运行的正常秩序,改善体育经济的发展的良好环境,从而实现我国体育产业结构优化、促进宏观体育经济稳定,微观收入分配公正等目标。尤其需要注意的是,服务型政府是为整个体育市场参与主体服务,而不是为个人或少数利益集团谋利。政府经济职能是在“以人为本”的理念指导下,服务于社会,服务于公众。
3.2 构建有效运行的企业型政府
    政府具有垄断性质,这种垄断性使政府的某些干预行为的效率较低。由于垄断的特点,政府拥有从外部对体育市场的整体进行干预或调控的职能和权力,与体育市场中的微观个体追求利益最大化不同,政府在行使经济职能时具有不直接以赢利为目的的公共性,使政府行为缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。政府在行使经济职能时,缺乏利益驱动的内在动力和竞争的外在压力,政府经济职能的变迁需要提高政府的运行效率,构建一个运行有效的企业型政府。
    提高体育市场中政府的运行效率,主要从以下几个方面入手:第一,在政府机构中引入竞争机制,用市场的力量来改进政府的工作效率,比如,可以将大型体育场馆以及社区体育设施等公共物品及服务的生产和供应委托给私人企业,充分利用社会资本;第二,明确界定和划分各职能部门的职责,各部门机构的职能范围不应互相交叉,防止推委责任现象的产生。第三,深化体育行政部门的机构改革,按照统一、精简、效率的原则优化体育行政组织机构,减少行政层级,提高行政效率。现在我国部分职业体育项目中,单项体育协会与项目运动管理中心两个牌子,一套人马的行政机构,使得机构臃肿,效率低下,不利于体育市场的健康发展。
3.3 构建规范有序的透明型政府
    现代市场经济的发展要求法治化,这是因为:首先,市场经济的主体之间的关系是平等的契约关系,这种关系不允许超越经济的强制和专制,需要法律进行规范;其次,市场经济的本质特征是市场机制在配置资源中发挥基础性作用,这要求对政府干预经济的范围和方式以法律的形式予以规范;再次,市场经济的主体具有独立自主的特征,这种独立性和自主性不应该受到行政性的侵犯和干预,需要在法律上得到保证;最后,市场经济的核心机制是市场竞争,竞争的有序要求法律予以保障。体育市场的发展要求政府行使相应的职能,但政府进入体育市场后存在对政府的约束与监管问题,因为政府很容易滥用职权谋取自身利益。例如,国家审计署发布的2006年第5号审计公告披露“国家体育局体育基金管理中心擅自使用体彩资金2787万以本单位职工名义开户进行炒股”[4]。因此,约束政府权力的行使就显得十分重要,这就要求政府依法行使经济职能,行为方式公开、公正、公平,形成在公众监督下的透明政府。
    只有建立起一个规范有序、依法行政的透明型政府,对于政府行使职能过程中的暗箱操作、腐败等政府失灵现象才能受到约束。一般来说,行政权力对市场的干预和管制是寻租的根源,因此,抑制寻租及反腐败必须从制度或体制创新方面入手,消除腐败和寻租产生的土壤和条件。根据我国《宪法》和《地方组织法》相关规定,我国各级体育部门的管理权力和体育资源的配置都集中在当地政府手中,并由当地政府下属的体育、教育等部门具体相关的体育管理工作,这种权利安排使我国体育体制具有权力在横向上和纵向上都是高度集中和收敛的,这就为体育政府部门留下寻租空间[5]。这就要求在经济转型的过程中,必须加强体育法制建设,重视体育制度规则的选择和创新,尤其是将政府的公共决策和体育行政管理纳入法制化轨道,改善体育公共决策系统,提高体育公共政策质量;加强体育行政立法和行政执法,依法约束政府行为,实现政府体育管理过程的程序化,提高依法行政水平。

4 结束语
    政府体育管理的传统职能与现代管理职能的碰撞是当代中国体育事业和体育市场发展过程中存在的主要矛盾之一。体育市场中加快政府职能转变与管理创新是坚持以人为本、贯彻落实科学发展观的必然要求。充分发挥政府的经济职能对我国体育市场的健康发展具有重要意义,政府的经济职能主要在于弥补体育市场机制的弱点、矫正体育市场失灵、维护体育市场秩序、培育体育市场体系等方面。由于我国体育市场化程度还不高,首先就是要给政府在我国体育市场的经济职能进行一个合理的定位。转变政府经济职能是我国体育市场深化改革的重要方面,也是体育行政管理体制改革的重点和难点。建立一个服务型的、高效的和透明型的政府对明晰政府在体育市场中的经济职能的必然趋势。

参考文献
[1] 郭小聪著.政府经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2003:38
[2] 刘青等.新时期政府发展体育事业的职能及职责的界定[J].成都体育学院学报,2004,30(6):7~11
[3] 陈存志等.体育市场经济中政府的角色定位[J].首都体育学院学报,2005,17(4)14~15
[4] http://blog.sina.com.cn/s/blog_4aac0e500100057n.html
[5] 国家体育总局政策法规司编.体育社会科学研究成果汇编(2006年)[M].北京:人民体育出版社,2006:224~225


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